《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：党之所以能够领导人民在一次次求索、一次次挫折、一次次开拓中完成中国其他各种政治力量不可能完成的艰巨任务，根本在于坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持实践是检验真理的唯一标准，坚持一切从实际出发，及时回答时代之问、人民之问，不断推进马克思主义中国化时代化。
(14)习近平：《论中国共产党历史》，中央文献出版社2021年版，第66页。党通过党内法规明确规定加强党对群团组织、企事业单位、社会自治组织的领导，强化发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，特别是发挥党内法规制度建设对各类自治共治规范的制定和实施产生润物细无声的示范引领作用，从而使得党规之治效应借助无处不在、无时不在的自治共治神经末梢，悄然浸润至国家治理全域。
一方面，紧扣保障国之大者制定党内法规，聚焦国之大事、国之大计、国之大要、国之大势，把握经济社会发展客观规律，建立健全坚持和加强党的全面领导特别是党中央集中统一领导的体制机制，引领和保障国家法律对经济社会发展活动作出规范调整，确保国家事业始终在党的领导下沿着正确方向前进。党内法规制度呈现为一种由条款、规范等逻辑结构，权利义务配置、利益分配、价值导向、根本立场等若干层次要素构成的由表及里的纵向结构，政治考量要贯通穿透整个制度结构。主要包括：强调中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。(38)参见《习近平在参加内蒙古代表团审议时强调 不断巩固中华民族共同体思想基础 共同建设伟大祖国 共同创造美好生活》，《人民日报》2022年3月6日，第1版。在加强党的建设上，要在党的政治建设统领下把党内法规制度建设贯穿党的各方面建设之中。
因此，要保证法律和政策符合经济社会发展规律，就势必要求党内法规制度契合经济社会发展规律，我们既不能错误地认为党内法规与经济社会发展规律无关，更不能指望背离经济社会发展规律的党内法规制度能够为经济社会发展提供有效制度保障。现代化进程所处发展阶段不同，就会要求与之匹配的制度安排作保障。王晨：《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第S1期，第89页。
(38)彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第173页。21世纪法学系列教材《宪法》教科书认为，宪法解释是指全国人大及其常委会根据宪法的基本精神和基本原则，对宪法规定的含义、界限及相互关系所作的具有法律效力的说明。(24)然而，在官方文件中附随解释宪法是更为通行的模式。⑦习近平：《习近平谈治国理政》(第一卷)，外文出版社2018年版，第137、140页。
《宪法》第92条规定国务院在全国人大闭会期间向全国人大常委会报告工作，同时，尽管第128、133条删去了五四宪法七五宪法七八宪法中都有的两高向全国人大常委会报告工作的规定，但据肖蔚云先生回忆，这只是为了提高两高报告工作的灵活性——可以是口头的，也可以是书面的。(25)其次，全国人大常委会法工委是为全国人大及其常委会行使立法权提供服务的专门工作机构，(26)而宪法解释权同立法权、监督权一样，这些纯粹的国家权力必须由权力机关本身集中和统一地依照法定程序行使，(27)办事机构、专门工作机构显然都没有相应的资格。
(51)参见《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈国务院关于提请废止收容教育制度的议案〉审议结果的报告——2019年12月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1期，第110页。至于那种认为既然国家权力机关与一府两院是监督与被监督关系，所以前者就可以别出心裁开发出各种宪法规定以外的监督方式的观点，必将以不合乎宪法逻辑的方式为国家权力机关增设权力，更会大大削弱它守护根本政治制度的正当性基础。因此，全国人大、全国人大常委会法工委都不是宪法解释机关。1982年全国政法工作会议上，彭真同志要求政法部门尽快提出有关保密、涉外活动、对外国人的管理等法律草案，(37)1983年国务院也向全国人大提出了成立国安机关的相关建议，因此设立国安机关确属迫在眉睫的重大问题。
然而，主动=权力被动=权利这种标签式的理解和运用，忽视了一切宪法解释都要积极保障宪法权利的基本要义，程序特征的差异并不是主动宪法解释冷落权利条款的理由。参见韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第177页。2019年12月16日通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条提出，对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见。近代以来无数仁人志士移淮橘为枳的艰辛探索也早已深刻警醒我们，脱离本国土壤的移花接木从来不可能行稳致远。
(62)顾昂然：《立法札记：关于我国部分法律制定情况的介绍(1982-2004年)》，法律出版社2006年版，第107页。(31)此外还需注意，由于宪法解释自身总是以针对特定宪法条文的阐释为主要内容，以解决特定宪法问题为主要目标，而无意于在国家治理的某个领域完整构建出一项法律制度，因此同依据宪法而专门制定的法律相比，无论是前述的形式宪法解释还是实质宪法解释，它们在文本篇幅、结构等方面都要更为简洁凝练，指向性也更为明确突出，这是各类宪法解释区别于相关法律的形式特征。
这样一来，肯定说列举的宪法解释，其说服力就十分堪忧。其次，党和国家最高领导人、党的重要会议也十分重视宪法解释与宪法实施。
就此看来，只要全国人大常委会发布的某个文件明确了宪法条文的具体含义或宪法依据，并解决了修宪、立法、修法、释法都无法胜任的特定宪法问题，就应当认定为宪法解释。(73)张友渔：《张友渔学术论著自选集》，北京师范学院出版社1992年版，第133页。(16)亦有学者将其界定为宪法解释机关在宪法适用活动中对宪法文本意义的阐明，并指出我国宪法演进始终拒绝宪法解释的道路。因此，监督宪法的实施绝对不包括监督法律的实施，(63)解释法律也不等于可以监督法律的实施。比如，2018年对《宪法》最重要的修改，就是在条文中写入党的领导，法学界的讨论集中于它对总纲的更新，(55)但如何实现党的领导规范同《宪法》其他部分、特别是宪法权利条款的合理衔接，并在此基础上真正落实各项宪法权利条款，同样值得探讨。比如，2019年10月26日，全国人大常委会通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，正是因为不能为了创设监察法规制定权而频繁修改《立法法》，而《中华人民共和国监察法》第4章对监察机关各项权限的列举中，也并无对应的解释空间，这意味着特定的宪法问题不宜法律化，至于该决定是否构成宪法解释，笔者以下将给出论证。
关 键 词：实质宪法解释 形式宪法解释 主动解释 被动解释 基本权利保障 2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，全国人大常委会要落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切。(61)长期以来，全国人大常委会对各级国家机关的产生、组织和职权进行相关立法时，《议事规则》一直是基本的法律依据和具体的参照标准，比如《立法法》中关于全国人大常委会立法程序的规定便发端于此，那么不妨在《议事规则》的章节条款中，增加审议、表决宪法解释案的特别规定，就可以使宪法解释与立法、质询等其他职权行为有所分别，而且，只要由《立法法》明确宪法解释的法律位阶，表决程序的严格度其实无关宏旨。
根据《宪法》第59条第2款，全国人民代表大会代表的选举由其常务委员会主持。(20)许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社2014年版，第35、38-39页。
(22)韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第174页。⑦十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。
1988年7月1日第七届全国人大常委会第二次会议通过《七届全国人大常委会工作要点》(以下简称《工作要点》)，明确强调监督法律的实施是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权。(65)林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期，第6-7页。(61)第二，主动解释在前置程序上与权利保障的实际需求脱节。但限于本文主题范围，不便延伸，笔者将另文撰述。
《宪法》序言则明确党在社会主义建设事业上对最广泛爱国统一战线的领导，总纲第1条第2款更确立了党在中国特色社会主义事业中的核心地位，所以党是总括各方利益的宪法主体。不过诚如笔者前述，《监察法规决定》直接以阐释特定的宪法条文为主要内容，并非意在具体构建监察法规制度，其文本体系性和丰富度同《监察法》等法律也不可相提并论，因此该决定既不能简单视为一般的授权性决定，也不能界定为法律，而是一项实质宪法解释。
全国人大常委会法工委在备案审查工作中发现规范性文件不符合宪法规定、侵犯宪法权利的。它作为宪法解释的进一步内涵是：在既定的国家机构序列中对公安机关的子类别和职权进行再度划分，把间谍与特务案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权，由原来的公安机关转授给作为特殊公安机关的国安机关，对公安机关职权进行再分配。
(70)童之伟：《国家权力分解定律的假设与求证》，载《法学》1995年第4期，第5页。(一)权力与权利统一体下的宪法解释究其本质，现行宪法体制是一个由宪法所规范的权力与权利统一体，它有两层内涵：第一，在抽象意义上，权力与权利统一于它们的物质性。
(59)《宪法学》编写组编：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第22、37页。秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的党的领导规范》，载《法学研究》2019年第6期，第27页。最后由宪法和法律委员会收集并总结反响普遍强烈、焦点相对明确的宪法条款与请求事由(特别是宪法权利条款)，形成拟订的宪法解释案，根据《议事规则》第11条提请全国人大常委会委员长会议决定是否提请常委会会议审议，(76)这样可以从前置程序上保证宪法解释法律效果和社会效果的统一在宪法与行政法互动的过程中，基本权利保护功能客观化的同时也在向主观权利的趋势发展，相关内容均系行政法法典化必须面对和解决的问题。
在内容上尽量平衡，不仅有管制性的内容，更多地纳入权利保护型的内容，注重行政效率，注重对人民权利的保护。这一方案能够较为有效、高效地实现行政法体系化、统一化的目标。
在美国，行政法被认为是控制政府权力的法，而非有关公共行政的法律。(121)参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第36-37页。
高秦伟：《行政法学方法论的回顾与反思》，载《浙江学刊》2005年第6期。从这个意义上说，学科的体系化同样有助于法秩序的一致和安定。
